Od 1 września 2004 roku zmienił się sposób dochodzenia odszkodowań z tytułu wadliwych decyzji administracyjnych. Zgodnie z ustawą z 17 czerwca 2004 r. (DzU nr 162, poz. 1692) uchylony został art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego, a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej reguluje odtąd art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego. Zmiana ta oznacza, że o odszkodowaniu za szkodę wyrządzoną wydaniem takiej decyzji orzekają sądy powszechne bez konieczności uprzedniego wyczerpania przez poszkodowanego trybu postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 160 k.p.a., którego konsekwencją była czasowa niedopuszczalność drogi sądowej. Tłumaczono to słusznie dostosowaniem przepisów do konstytucji.
Po 1 września 2004 roku
Sąd Najwyższy w uchwale z 6 listopada 2008 roku (III CZP 101/08) wskazał, że dla dochodzenia odszkodowań z tytułu wadliwych decyzji administracyjnych, co do których naruszenie prawa stwierdzono po 1 września 2004 r., właściwe są droga postępowania sądowego i przepisy kodeksu cywilnego. Wykładnię tę SN uzasadnił istotą ustawy nowelizacyjnej, której głównym założeniem było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów konstytucji, w tym art. 77 ust. 1, oraz przekazanie orzekania o odpowiedzialności za te szkody i o wysokości odszkodowania sądom powszechnym, do kompetencji których należy orzekanie w sporach majątkowych.
Przed 1 września 2004 r. dochodzenie odszkodowań z tytułu wadliwych decyzji administracyjnych było możliwe na podstawie przepisów k.p.a. Te zaś przewidywały, że o odszkodowanie można się ubiegać po uzyskaniu decyzji nadzorczej stwierdzającej, że decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem prawa. Krytykowano tę procedurę, bo właściwym do przyznania odszkodowania był organ administracji, który wydał wadliwą decyzję. Poszkodowany dopiero po rozpoznaniu jego wniosku o odszkodowanie przez organ administracji mógł się odwołać do sądu.
Kwestia przedawnienia
Jak się rzekło, 1 września 2004 r. droga administracyjna dochodzenia odszkodowań za decyzje administracyjne wydane z naruszeniem prawa została zlikwidowana. Wtedy też utracił moc art. 160 § 6 k.p.a. A przewidywał on, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem prawa albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (w sytuacji gdy stwierdzenie nieważności decyzji było niemożliwe ze względu na zajście nieodwracalnych skutków prawnych, takich jak rozprzedanie lokali w wywłaszczonej kamienicy itp.).
Brak takiego przepisu w kodeksie cywilnym powoduje wątpliwość, od jakiej daty należy liczyć termin przedawnienia do dochodzenia roszczeń o odszkodowanie z tytułu wadliwych decyzji administracyjnych: czy od daty wystąpienia szkody, czy też od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem prawa albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
W tym miejscu trzeba podkreślić, że dopiero decyzja nadzorcza stanowi podstawę dochodzenia odszkodowania. Wynika to z konstrukcji prawnej, która ogranicza kompetencje sądów powszechnych tylko do orzekania o odszkodowaniu dopiero po wydaniu decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność decyzji wydanej z naruszeniem prawa albo stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast sama kwestia rozstrzygnięcia, czy pierwotna decyzja była wadliwa, pozostaje w wyłącznej kompetencji organów i sądów administracyjnych.
Według Sądu Najwyższego
W postanowieniu z 9 lipca 2009 roku (III CZP 47/09) SN odmówił podjęcia uchwały w tym zakresie. W uzasadnieniu wskazał jednak, że termin przedawnienia należy liczyć od dnia szkody, czyli dnia wydania wadliwej decyzji administracyjnej.
Jednocześnie SN stara się łagodzić skutki zaproponowanego sposobu liczenia terminu przedawnienia, stwierdzając, że można się powoływać na okres zawieszenia funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości trwający do 1989 r., a także, iż samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w okresie dziesięciu lat od daty upadku komunizmu może powodować, że termin przedawnienia nie minie.
Przyjęta przez SN koncepcja komplikuje, niestety, sytuację prawną osób, które o stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji administracyjnej wystąpiły po 1999 r., a decyzję taką uzyskały dopiero po 1 września 2004 r.
Rażąca nierówność
Trudno się pogodzić z sytuacją prawną, której konsekwencje są takie, że osoby pokrzywdzone wadliwymi decyzjami administracyjnymi straciły po 1999 roku możliwość dochodzenia odszkodowań. Jest to koncepcja sprzeczna z art. 77 ust. 1 konstytucji, który stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
Trudno też zaakceptować sytuację, w której osoby, które wystąpiły o stwierdzenie bezprawności decyzji administracyjnej po 1999 r. i uzyskały stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa przed 1 września 2004 r., uzyskają odszkodowanie (wskutek stosowania do nich art. 160 § 6 k.p.a. przewidującego trzyletni termin przedawnienia od dnia wydania decyzji nadzorczej), a osoby, które uzyskały stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa już po 1 września 2004 r., takiego odszkodowania nie uzyskają (wskutek stosowania w ich wypadku przepisów kodeksu cywilnego, w którym takiego przepisu nie ma).
„Nie można akceptować sytuacji, w której przedawnienie nastąpiłoby, zanim uprawniony mógłby zgłosić roszczenie”
Interpretacja SN prowadzi dodatkowo do nierówności obywateli, a mianowicie osób, które uzyskały stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, i osób, które uzyskały jedynie stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa (a to wobec zajścia nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji). Oznacza to, że wobec tych osób, które wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i organ administracji stwierdził nieważność tej decyzji, zostanie przywrócony stan prawny sprzed wydania wadliwej decyzji (a zatem w razie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu osoby te otrzymają zwrot wywłaszczonego majątku). Natomiast te osoby, które wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a organ administracji stwierdził jedynie wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa (gdyż niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na zajście nieodwracalnych skutków prawnych, takich jak np. rozprzedanie lokali w wywłaszczonej kamienicy), nie otrzymają zwrotu wywłaszczonego majątku, a nadto nie mogą skutecznie dochodzić odszkodowań z powodu przedawnienia ich roszczeń.
Zmienić przepisy albo interpretację
Podkreślić również należy, że skoro krytykowany art. 160 k.p.a. stanowił, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem prawa albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, to trudno uznać, by zmiana prawa mająca na celu umożliwienie szybszego dochodzenia odszkodowań mogła uregulować termin przedawnienia w sposób uniemożliwiający dochodzenie odszkodowań.
Sam SN w uzasadnieniu postanowienia z 9 lipca 2009 r. (III CZP 47/09) podkreśla, że należy racjonalnie rozpatrywać regulacje prawne, tak aby nawet najsłuszniejsze i konieczne przepisy nie prowadziły do rozstrzygnięć niesprawiedliwych w powszechnym odczuciu. A nadto, że nie można akceptować sytuacji, w której przedawnienie nastąpiłoby, zanim uprawniony mógłby zgłosić roszczenie. Tym bardziej dziwi interpretacja przyjęta przez SN w powołanym wyżej postanowieniu.
Koncepcja SN wymaga rewizji ze względu na niepożądane skutki, które prowadzą do poczucia niesprawiedliwości. Być może konieczna jest zmiana interpretacji bądź zmiana przepisów, by nie budziły wątpliwości.
Rzeczpospolita
